Понятие суверенных фондов и их классификация

Контрольная работа

Понятие суверенных фондов и их классификация

1. Доктринальное определение суверенных фондов

суверенный фонд резервный

Широко известный в наше время термин «суверенные фонды» возник спустя почти полвека с момента создания первых аккумулированных и обособленных государственных средств, цели и причины организации которых позволили приобрести им мировую известность, а в начале двухтысячных годов – получить общепризнанное имя. Его автором в научном сообществе принято называть нашего соотечественника Андрея Розанова. В 2005 году в известных зарубежных изданиях («The Wall Street Journal», «Central Banking Quarterly Journal», «The World Today» и др.) была опубликована его работа «Who holds the wealth of nations?», после чего термин «sovereign wealth funds» («суверенные фонды») прочно вошёл в научный оборот и с тех пор широко применяется во всех исследованиях, посвящённых соответствующей тематике.

Можно сказать, работа А. Розанова открыла научному миру новый предмет изучения, показала актуальность для современного мира нового феномена, которому, впрочем, автор отвёл несколько сжатое определение: то, что не является ни традиционным публичным пенсионным фондом, ни резервными активами, поддерживающими национальную валюту, то и есть суверенный фонд, как совершенно иное образование финансовых активов, отличное от перечисленных Rozanov A. Who holds the wealth of nations? // State Street Global Advisors. August 2005. Р.1.. Данное определение основано на принципе исключения, что не позволяет назвать его образцовым. Оно не нашло широкого применения, но вошло в историю и упоминается исследователями в рамках изучения истоков проблематики.

А. Розанов отмечал быстрый рост суверенных фондов, их популярность и возникновение в разных странах мира независимо от уровня благосостояния и богатства Rozanov A. Who holds the wealth of nations? // State Street Global Advisors. August 2005. Р.1.. По темпам роста активов он сравнивал суверенные фонды с хедж-фондами, указывая на то, что из всех существующих инструментов в области глобальных финансов первые привлекли наибольшее внимание, и тому есть три причины:

– заметный рост количества возникающих суверенных фондов;

– быстрый темп накопления активов;

– размер и масштабы некоторых суверенных фондов сопоставим с некоторыми крупнейшими пенсионными фондами и даже с резервами центральных банков Там же. P. 1-2..

Отмечали, что суверенные фонды стали крупнейшими в мире инвесторами, направляющими свои средства на покупку иностранных активов, доли акций в компаниях за рубежом Алекторская М.М., Пахомов А.В., Пахомова Е.А. Анализ суверенного фонда Российской Федерации // Проблемы региональной экономики. 2013. № 21. С. 3-7.. Развитые государства увидели в них серьёзную угрозу, столкнувшись, как писал М. Г. Дораев, с агрессивной инвестиционной политикой суверенных фондов развивающихся государств Дораев М.Г. Суверенные фонды как субъекты международного рынка капиталов (правовые аспекты) // Московский журнал международного права. № 85. 2012. С. 230.. Данная проблема привлекла внимание, и в 2008 году при поддержке Международного валютного фонда была создана Международная рабочая группа по суверенным фондам благосостояния (далее – IWG SWF), которая подготовила нормативный документ, отражающий инвестиционную практику и цели суверенных фондов. Он известен как «принципы Сантьяго».

IWG SWF изложила свою концепцию понимания суверенного фонда как полноправного участника экономических и правовых отношений. Так, суверенные фонды представляют собой инвестиционные фонды или схемы специального назначения, которые находятся в собственности сектора государственного управления и им создаются для достижения макроэкономических целей Принципы Сантьяго // официальный сайт Международной рабочей группы по суверенным фондам накопленного богатства. URL: http://www.iwg-swf.org/pubs/rus/gapplistr.pdf (дата обращения: 07.09.2015).. Владеют, распоряжаются или управляют активами фондов с целью выполнения финансовых задач, для чего используются разные инвестиционные стратегии, в том числе инвестиции в иностранные финансовые активы. Подчёркивается, что суверенные фонды, как правило, формируются за счет профицита платежного баланса, официальных операций с иностранной валютой, поступлений от приватизации, бюджетного профицита и (или) поступлений от экспорта биржевых товаров. IWG SWF не признаёт суверенными фондами:

– резервы иностранной валюты, хранимые органами денежно-кредитного регулирования с традиционными целями управления платежным балансом и проведения денежно-кредитной политики;

– государственные предприятия в традиционном смысле;

– пенсионные фонды государственных служащих;

– активы, управляемые в интересах частных лиц Принципы Сантьяго // Официальный сайт Международной рабочей группы по суверенным фондам накопленного богатства. URL: http://www.iwg-swf.org/pubs/rus/gapplistr.pdf (дата обращения: 07.09.2015)..

Безусловно, представленное IWG SWF определение весьма объёмно, тем не менее, более полное, чем рассмотренное ранее. На его основе можно выделить ряд важных «конструктивных элементов», помогающих раскрыть определяющие особенности суверенного фонда:

1) в материальном смысле суверенный фонд представляет собой фонд, осуществляющий инвестиционную деятельность В данном случае имеется в виду деятельность по размещению средств в финансовых активах, подробнее в работе Комягина Д. Л. О понятии и видах бюджетных инвестиций // Финансовый вестник: Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2015. № 1. С. 8-15.;

2) он создаётся государством и находится в его собственности;

3) цель создания – выполнение финансовых задач;

4) фонд формируются при помощи определённого набора источников (например, профицит платёжного баланса, поступления от экспорта определённых товаров и т.д.).

Существуют и другие организации, круг интересов которых находится в соответствующей плоскости. Изучением суверенных фондов занимается американский Институт исследования суверенных фондов благосостояния (далее – SWFI). Согласно опубликованным материалам, под суверенным фондом в SWFI понимается государственный инвестиционный фонд (или организация), формируемый, как правило, из излишков платёжного баланса, официальных операций с иностранной валютой, процедур приватизации, государственных трансфертных платежей, бюджетного профицита и (или) поступлений от экспорта ресурсов What is SWF? // Sovereign Wealth Fund Institute. URL: http://www.swfinstitute.org/sovereign-wealth-fund/ (дата обращения: 07.09.2015).. Вероятно, данное определение сформулировано на основе предложенного IWG SWF, и оно весьма усечённое, поскольку охватывает только материальную суть суверенных фондов и источники их формирования.

Вариации оригинального определения можно встретить во многих авторских работах, однако их смысловое содержание не выходит за очерченные IWG SWF рамки. Выделим трёх авторов, которые, по нашему мнению, задали другое направление мысли.

Б. Браммит и В. Делвин выделяли два подхода к определению суверенных фондов. По их мнению, в широком смысле суверенным фондом может называться любой фонд, который управляет государственными средствами и инвестирует их независимо от источника дохода W. Devlin, B. Brummitt. A few sovereigns more: the rise of sovereign wealth funds // EconomicRound-up. 2007. P. 119-136. URL: http://archive.treasury.gov.au/documents/1329/HTML/docshell.asp?URL=07_A_few_ sovereigns_more_the_rise_of_sovereign_wealth_funds.asp (дата обращения: 06.02.2016). . Более узкое определение сводится к государственным инвестициям в иностранной валюте, управление которыми происходит отдельно от финансовых резервов Там же. URL: http://archive.treasury.gov.au/documents/1329/HTML/docshell.asp?URL=07_A_few_ sovereigns_more_the_rise_of_sovereign_wealth_funds.asp (дата обращения: 06.02.2016). . С. Ловери подчёркивал, что формирование средств суверенного фонда и управление ими осуществляется отдельно от иных публичных финансовых резервов Дораев, М.Г. Суверенные фонды как субъекты международного рынка капиталов (правовые аспекты) // Московский журнал международного права. № 85. 2012. С. 231. URL: http://archive.treasury.gov.au/documents/1329/HTML/docshell.asp?URL=07_A_few_sovereigns_more_the_rise_of_sovereign_wealth_funds.asp (дата обращения: 07.09.2015). . Несмотря на экономический в целом подход к изложению, отмечены такие важные моменты, как обособленность от государственного бюджета и отдельное от публичных финансов управление.

С. Мезикапо предлагал достаточно полную трактовку суверенного фонда, рассматривая его как принадлежащий государству пул активов (внутригосударственных и зарубежных), юридически, финансово и операционно-обособленных от иных государственных активов и обязательств, предоставляющих политическим (не кредитно-денежным) органам возможность достижения различных публичных целей, кроме связанных с осуществлением кредитно-денежной и валютной политики и управлением публичными пенсионными фондами Mezzacapo, S. The so-called «Sovereign Wealth Funds»: regulatory issues, financial stability, and prudential supervision // European Commission Directorate-General for Economic and Financial Affairs Publications. 2009. № 308. URL: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication15064_en.pdf (дата обращения: 07.09.2015).. В данном случае нашли отражение все основные элементы, кроме одного – источники формирования суверенных фондов.

Отечественными первопроходцами в исследовании суверенных фондов по праву считаются Золотарёва А., Дробышевский С., Синельников С. и Кадочников П. Полагаем возможным предположить, что в их работе 2001 года в форме аналога «суверенного фонда» (термин стал применяться позднее) использовано понятие «государственный фонд финансовых ресурсов» Золотарева А. Б., Дробышевский С. М., Синельников С. Г., Кадочников П. А. Перспективы создания Резервного фонда в Российской Федерации // Институт экономики переходного периода. 2001. № 27. URL: http://www.iep.ru/ru/publikatcii/publication/380.html (дата обращения: 07.09.2015).. К сожалению, определения не представлено, сущность указанного фонда раскрыта через его виды.

В более поздних исследованиях отечественные авторы оперируют уже устоявшимся во всём мире термином, осуществляя не только обзор подходов зарубежных коллег к определению суверенного фонда, но и формулируя его самостоятельно.

В работе Пановой Г. С. суверенный фонд понимается как институциональный инструмент экономической политики государства, аккумулирующий внебюджетные финансовые ресурсы и (или) материальные активы, и предназначенный для решения приоритетных задач экономического развития, включая обеспечение экономической безопасности и достижение долгосрочных целей развития страны, реализуемых на национальном и международном уровнях Панова Г. С. Суверенные фонды // Экспертная сеть «Госбук». URL: http://www.gosbook.ru/node/72224 (дата обращения: 24.11.2014).. Данный подход достаточно широкий, и в стремлении предложить макро-взгляд на термин, автор не отмечает одну из основных характеристик, упомянутую нами ранее – отдельное управление средствами фондов от иных публичных ресурсов денежных средств.

Алекторская М. М., Пахомов А. В., Пахомова Е. А. предлагают, пожалуй, одно из самых кратких определений: суверенный фонд – фонд, контрольным пакетом которого владеет государство Алекторская М. М., Пахомов А. В., Пахомова Е. А. Анализ суверенного фонда Российской Федерации // Проблемы региональной экономики. 2013. № 21. С. 3-7.. Оно иллюстрирует другую крайность – узкий подход. Не все фонды, которыми владеет государство, можно назвать суверенными.

Наиболее комплексно к определению подошёл, например, Р. Х. Ибраев. Он писал: «Суверенный фонд благосостояния представляет собой инвестиционный фонд, создаваемый государственными органами управления для реализации экономических и финансовых задач, и удовлетворяет следующими ключевыми принципам:

– формируется преимущественно за счёт профицита платёжного баланса и бюджета страны, а также за счёт доходов от управления накопленными средствами;

– осуществляет международные инвестиции в различные классы активов (акции и долговые инструменты);

– может быть использован как инструмент стабилизации национальной экономики в неблагоприятные периоды» Ибраев Р. Х. Роль суверенных фондов на современном глобальном рынке капитала // Российский внешнеэкономический вестник. № 9. 2013. С. 93..

Однако и в данном случае не находит отражение обособленность от государственного бюджета.

Нельзя не обратить внимания на экономический дух рассмотренных подходов. Это не случайно, ведь работы по суверенным фондам писали в основном экономисты. Все вышеперечисленные авторы, включая зарубежных, являются экономистами. С уверенностью можно сказать о том, что в мировой практике сложилось понимание о сущности суверенных фондов с экономической точки зрения. Вероятно, предложить универсальную правовую трактовку изучаемого феномена невозможно в связи с большим разнообразием юридических условий, в которых функционируют суверенные фонды в разных странах мира.

Тем не менее, в силу того, что суверенный фонд кроме как в экономическом пространстве существует и в правовом поле, необходимо применять подход, позволяющий дать представление о соответствующем явлении и в правовой плоскости (или, по крайней мере, в экономико-правовой). При определении суверенного фонда в макро-масштабе необходимо опираться на все его характерные отличительные особенности.

В материальном смысле суверенный фонд представляет собой фонд денежных средств и других активов (например, недвижимость). От других фондов его отличают:

1) источники формирования;

2) направления расходования средств;

3) обособленность от других государственных активов;

4) цели создания;

5) порядок управления (рис. 1.1).

Суверенный фонд формируется из государственных доходов, не благодаря пожертвованиям граждан и юридических лиц, и не благодаря кредитам и займам. Его средства – это активы, которые государство может «отложить» и какое-то время не использовать как бюджетный расход.

Расходуются средства фонда только с санкции государства и на публичные цели. Это может быть финансирование социально важных проектов, поддержка бюджета страны в экономически сложный период. Кроме того, средства суверенного фонда вкладываются в ликвидные активы, установленные государством, что позволяет получать дополнительный доход.

Рис. 1.1. Конструктивные элементы понятия «суверенный фонд»

Управление фондом осуществляется государством, либо оно делегирует данную функцию. Тем не менее, тесная связь с государством от этого не исчезает, ведь регулирование осуществляется на законодательном уровне.

Суверенный фонд учитывается отдельно от других бюджетных ресурсов и резервных средств. Он существует в пределах компетенции государства обособленно, как свободные денежные средства в форме вклада в банке хранятся отдельно от семейного бюджета.

Частный случай определения суверенных фондов содержится в национальном законодательстве. В Российской Федерации существуют два суверенных фонда, признанные также и мировым сообществом и, соответственно, отвечающие необходимым критериям: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

Резервный фонд Российской Федерации представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету, управлению и использованию в целях финансирования (покрытия дефицита) федерального бюджета Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (ред. от 29.12.2015) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».. Дефинитивная часть содержит указание на принадлежность данного фонда государству, на обособленность учёта и публичные цели использования – финансовая помощь в неблагоприятной ситуации. С точки зрения оценки определения на полноту, нельзя не заметить отсутствие упоминания об источниках формирования, санкционировании операций со стороны государства. Безусловно, статья Бюджетного кодекса РФ, посвящённая данному фонду, включает недостающие компоненты, тем не менее, легальное определение содержит лишь часть определяющих признаков, что не даёт возможности, прочитав его, совершенно однозначно отнести Резервный фонд Российской Федерации к суверенным фондам.

Легальное определение второго суверенного фонда также не лишено вышеуказанных недостатков. Фонд национального благосостояния Российской Федерации представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также финансирования (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации Там же. . Данная дефиниция составлена по такой же схеме, как и рассмотренная ранее.

На основании изучения и толкования норм Бюджетного кодекса Российской Федерации можно сформировать следующие более полные определения на основе легальных. Резервный фонд Российской Федерации (далее – Резервный фонд) представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащую обособленному учету и формируемую за счёт дополнительных нефтегазовых доходов и доходов от управления средствами соответствующего фонда, использование которых осуществляется в целях финансирования (покрытия дефицита) федерального бюджета, предусмотренных Федеральным законом о федеральном бюджете.

Фонд национального благосостояния Российской Федерации (далее – Фонд национального благосостояния) представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащую обособленному учету и формируемую за счёт дополнительных нефтегазовых доходов и доходов от управления средствами соответствующего фонда, что осуществляется в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также финансирования (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Таким образом, под суверенным фондом понимается совокупность обособленных государственных активов, источником образования которых являются публичные доходы и доходы от их управления с целью аккумуляции средств для последующего использования в социально значимых целях при непосредственном контроле и санкционировании государства.

2. Историческая и современные классификации суверенных фондов благосостояния

Возникновение государственных фондов связывают с эпохой «нефтяного бума» 1950-1970-х годов. Именно открытие нефтяных месторождений вызвало резкий рост экспортных доходов, что привело к формированию обособленного финансового капитала определённых стран.

Для исторической справки заметим следующее. Известный учёный имперской России, И. И. Янжул, в своей работе «Основные начала финансовой науки» 1890 года отмечал, что нефтяной промысел в России возник намного раньше, чем в Америке, и с 1821 года служил источником государственных доходов Золотые страницы финансового права / под ред. А. Н. Козырина. Том 3. И.И. Янжул. Основные начала финансовой науки. М.: Статут, 2002. С. 498.. В данном контексте речь идёт об акцизе на осветительные нефтяные масла, как лёгкие – продукты перегонки нефти, отделяющие пары, вспыхивающие при температуре ниже 95°С, так и тяжёлые масла – продукты перегонки нефти, температура вспышки паров которых не ниже 98°С Там же. С. 498-499..

Считается, что первые суверенные фонды возникли в Америке. Благодаря открытию и разработке нефтяных месторождений в штате Техас в 1854 году был создан фонд в целях финансирования государственного начального и среднего образования. Он формировался за счёт поступлений от аренды земель штата Ибраев Р. Х. Роль суверенных фондов на современном глобальном рынке капитала // Российский внешнеэкономический вестник. № 9. 2013. С. 95.. В 1876 году был создан резервный фонд для финансирования образования в университетах штата (в особенности, Техасского университета агрокультуры и машиностроения), который существует и в настоящее время под управлением созданной в 1996 году управляющей компании Университета Техас Там же. С. 95..

И здесь, на наш взгляд, нельзя не обратиться к истории финансового права России. И. Т. Тарасов, также учёный имперского периода, в своей работе «Очерк науки финансового права» 1890 года среди доменов и регалий выделял финансовые домены. Под финансовыми доменами он определял запасную казну, формируемую на случай войны, иных чрезвычайных расходов, что считал верхом финансовой мудрости Золотые страницы финансового права / под ред. А. Н. Козырина. Том 4. Финансы и налоги: очерки теории и политики. М.: Статут, 2004. С. 235.. Формирование финансовых доменов происходило за счёт накопления средств, которые затем могли инвестироваться для получения дополнительных доходов. В Российской Империи, например, в 1847 году часть значительного металлического фонда оказалась ненужной для размена и употреблялась на покупку заграничных фондов для получения процентов Золотые страницы финансового права / под ред. А. Н. Козырина. Том 4. Финансы и налоги: очерки теории и политики. М.: Статут, 2004. С. 235.. С некоторой долей абстрагирования от выработанных современниками критериев суверенных фондов, нельзя не согласиться, что в принципе суверенные фонды в соответствии с работой И. Т. Тарасова в те времена являлись бы ничем иным как финансовыми доменами.

Поскольку появлению суверенных фондов способствовали именно открытия и разработка месторождений нефти, а впоследствии и других полезных ископаемых, то исторически первыми источниками их формирования были, соответственно, доходы от экспорта природных ресурсов: нефти (Кувейт, штат США Аляска, Норвегия, Венесуэла, Оман), меди (Чили), фосфатов (Кирибати) Золотарева А. Б., Дробышевский С. М., Синельников С. Г., Кадочников П. А. Перспективы создания Резервного фонда в Российской Федерации // Институт экономики переходного периода. 2001. № 27. URL: http://www.iep.ru/ru/publikatcii/publication/380.html (дата обращения: 07.09.2015), алмазов (Ботсвана). Впоследствии суверенные фонды, формируемые посредством таких источников, получили название «сырьевых».

Исторически принято различать сырьевые (commodities) и несырьевые (non-commodities) суверенные фонды, формируемые за счёт профицита государственного бюджета и дополнительных источников (например, приватизации) What is SWF? // Sovereign Wealth Fund Institute. URL: http://www.swfinstitute.org/sovereign-wealth-fund/ (дата обращения: 07.09.2015).. Г. С. Панова писала, что из всех существующих суверенных фондов только треть являются несырьевыми Панова Г.С. Суверенные фонды // Экспертная сеть «Госбук». URL: www.gosbook.ru/system/files/ documents/2013/04/22/Panova.pdf (дата обращения: 24.11.2015).. На сегодняшний день ситуация не изменилась, по-прежнему несырьевые суверенные фонды достаточно малочисленны (Сингапур, Малайзия, Китай, Новая Зеландия, Австралия и т.д.). В качестве иллюстрации мы привели сводные данные из работы А. Розанова о суверенных фондах зарубежных стран (таблица 1.1).

Таблица 1.1 Суверенные фонды благосостояния Rozanov A. Who holds the wealth of nations? // State Street Global Advisors. August 2005. Р.3.

Подразделение суверенных фондов на сырьевые и несырьевые – не единственная классификация. Существующие фонды весьма разнообразны и отличаются не только по видам источников. Международный валютный фонд выделяет пять видов суверенных фондов в зависимости от целей деятельности:

1) стабилизационные фонды;

2) сберегательные фонды;

3) фонды развития;

4) пенсионные резервные фонды;

5) резервные инвестиционные корпорации A. Al-Hassan, M. Papaioannou, M. Skancke, Ch. Chih Sung. Sovereign Wealth Funds: aspects of governance structures and investment management / IMF Working Paper. 2013. URL: https://www.imf.org/external/pubs/ ft/wp/2013/wp13231.pdf (дата обращения: 07.09.2015)..

Стабилизационные фонды создаются с целью поддержания государственного бюджета при неблагоприятной конъюнктуре мирового рынка (Иран, Чили). Такие фонды играют важную роль в сглаживании последствий экономических подъёмов или спадов. Цель их функционирования можно сопоставить с Центральным банком, средства вкладываются в высоколиквидные активы (ценные бумаги с фиксированным доходом) Там же. URL: https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2013/wp13231.pdf (дата обращения: 07.09.2015)..

Сберегательные фонды создаются в целях распределения накопленных ресурсов между поколениями (ОАЭ, Россия – Фонд национального благосостояния). В отличие от стабилизационных фондов, их средства направляются в более рискованные и высокодоходные источники Там же. URL: https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2013/wp13231.pdf (дата обращения: 07.09.2015)..

При помощи фондов развития осуществляется аккумулирование ресурсов для реализации приоритетных социально-экономических (как правило, инфраструктурных) проектов («Mubadala» в ОАЭ, «National Development Fund» в Иране) Там же. URL: https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2013/wp13231.pdf (дата обращения: 07.09.2015)..

Пенсионные резервные фонды призваны компенсировать расходы на пенсионное обеспечение граждан государства (Австралия, Ирландия, Новая Зеландия). Высокая доля средств инвестируется в ценные бумаги A. Al-Hassan, M. Papaioannou, M. Skancke, Ch. Chih Sung. Sovereign Wealth Funds: aspects of governance structures and investment management / IMF Working Paper. 2013. URL: https://www.imf.org/external/pubs/ ft/wp/2013/wp13231.pdf (дата обращения: 07.09.2015)..

Резервные инвестиционные корпорации создаются для снижения затрат на содержание резервов или увеличения их доходности (Китай, Южная Корея, Сингапур) Там же. URL: https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2013/wp13231.pdf (дата обращения: 07.09.2015).. При управлении данными фондами преследуется цель получения максимальной отдачи от вложенных средств.

Г. С. Панова предложила более подробную классификацию суверенных фондов (таблица 1.2). В нашей работе она приведена частично.

Таблица 1.2 Виды суверенных фондов благосостояния Панова Г.С. Суверенные фонды // Экспертная сеть «Госбук». URL: http://www.gosbook.ru/node/72224 (дата обращения: 11.09.2015).

Указанная классификация является, на наш взгляд, интересной и достаточно полной, поскольку охватывает широкий ряд признаков. Полагаем, в целом, изложенная информация в таблице не требует дополнительных комментариев ввиду подробности изложения, кроме одного факта. Г. С. Панова среди источников формирования выделила золотовалютные резервы.

Золотовалютные резервы Банка России управляются Банком России Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».. Среди целей функционирования Банка России, определённых в ст. 3 (Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»), прямое отношение к вопросам формирования и использования золотовалютных резервов имеет защита и обеспечение устойчивости рубля Казна и бюджет: колл. монография / Под ред. Д.Л. Комягина – М.: Наука, 2014. С. 319..

Напомним, IWG SWF не признаёт суверенным фондом резервы иностранной валюты, хранимые органами денежно-кредитного регулирования с традиционными целями управления платежным балансом и проведения денежно-кредитной политики. А. Ю. Лисицын отмечает, что в сфере нормативного регулирования золотовалютных резервов в Российской Федерации существуют сложности: отсутствует не только определение золотовалютных резервов Банка России, но и законодательно не установлен перечень имущества, входящего в золотовалютный резерв Там же. С. 319.. В связи с этим сложно сказать, можно ли отнести данные резервы к суверенным фондам. Тем не менее, по целевой направленности ответ очевиден – суверенные фонды не могут быть направлены на защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты, поскольку это уже сфера денежно-кредитной политики.

Не так однозначно можно говорить о Резервных фондах Президента Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти (местных администраций). В Бюджетном кодексе РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ данные фонды расположены обособленно от Резервного фонда Российской Федерации и Фонда национального благосостояния, находясь в разделе III «Расходы бюджетов», в то время, как нормы о суверенных фондах располагаются в разделе IV «Сбалансированность бюджетов». С одной стороны, разное структурное положение в Бюджетном кодексе РФ говорит о разной природе соответствующих фондов. Однако, с другой стороны, на первый взгляд это не является критерием отнесения или не отнесения данных аккумулированных финансовых ресурсов к суверенным фондам.

Для начала дадим определения данным фондам. В связи с подготовкой принятия нового Бюджетного кодекса РФ, воспользуемся именно его трактовками хотя бы потому что прежний, действующий сегодня, кодекс в соответствующих статьях не содержит дефинитивной части.

Резервный фонд Президента Российской Федерации представляет собой бюджетные ассигнования федерального бюджета, которые подлежат использованию в целях финансового обеспечения непредвиденных расходов на основании распоряжений Президента Российской Федерации, объём ассигнований утверждается федеральным законом о федеральном бюджете Проект Бюджетного кодекса Российской Федерации // Федеральной портал проектов нормативных правовых актов. URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=22153 (дата обращения: 11.09.2015). . При этом, не допускается использование средств соответствующего фонда на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента Российской Федерации Там же. URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=22153 (дата обращения: 11.09.2015)..

Резервные фонды Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (резервный фонд местной администрации) представляют собой бюджетные ассигнования соответствующего бюджета, которые подлежат использованию по решению данных высших исполнительных органов государственной власти (местных администраций) соответственно в целях предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий и в целях финансового обеспечения непредвиденных расходов Проект Бюджетного кодекса Российской Федерации // Федеральной портал проектов нормативных правовых актов. URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=22153 (дата обращения: 11.09.2015). . Объём ассигнования в фонд нормируется (не более 1 % общего размера расходов бюджета) и предусматривается в соответствующем законе (решении) о бюджете Там же. URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=22153 (дата обращения: 11.09.2015). . Порядок использования средств Резервных фондов определяется высшими исполнительными органами государственной власти (местными администрациями), а отчёт об использовании соответствующих средств прилагается к отчёту об исполнении бюджета.

Можно ли назвать данные фонды суверенными? Ведь формально присутствуют все признаки: фонд по факту государственный, источники формирования публичные (средства федерального бюджета), расходы направляются на публичные цели. Можно привести аргументы, которые, на наш взгляд, не позволяют назвать данные фонды суверенными.

Во-первых, соответствующие резервные фонды формируются для органов власти. Безусловно, фонды создаются в публичных целях, однако их масштаб несколько меньше. Во-вторых, данные средства являются расходами бюджета, поскольку представляют собой ассигнования из бюджета соответствующего уровня. Тем временем суверенные фонды нельзя считать расходами бюджета, поскольку их механизм формирования несколько иной, он строится не на основе ассигнований, а посредством перечисления средств со счёта федерального бюджета на счёт соответствующего суверенного фонда. В-третьих, среди источников формирования фондов отсутствует управление средствами фондов, то есть, исходя из норм Бюджетного кодекса РФ, можно сделать вывод о том, что соответствующие средства никуда не вкладываются с целью преумножения. Вероятно, это не так, поскольку в ином случае такое накопление средств является нерациональным, денежные средства должны работать и приносить доход. На современном этапе развития суверенных фондов, на наш взгляд, данный признак один из ключевых. А поскольку Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс РФ) не содержит достаточных оснований для отнесения рассмотренных резервных фондов к суверенным, мы не можем ставить знака равенства между ними.

Наиболее интересной формой аккумулирования государственных финансов является Резервный фонд субъекта Российской Федерации. В связи с тем, что в структуре проекта нового Бюджетного кодекса статья, посвящённая данному фонду, располагается в главе «Источники финансирования бюджета» вместе с Резервным фондом и Фондом национального благосостояния, можно заключить, что, вероятно, законодатель отождествляет эти финансовые механизмы.

Резервный фонд субъекта Российской Федерации представляет собой часть средств регионального бюджета, предназначенную для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации в случае недостаточности доходов регионального бюджета для финансового обеспечения расходных обязательств Проект Бюджетного кодекса Российской Федерации // Федеральной портал проектов нормативных правовых актов. URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=22153 (дата обращения: 11.09.2015). . Создаётся он на основании специального закона субъекта Российской Федерации, в полномочиях которого также находится установление источников формирования и направлений расходования соответствующих финансовых ресурсов.

Безусловно, масштабы средств Резервного фонда субъекта Российской Федерации и Резервного фонда Российской Федерации несопоставимы. Однако, в зависимости от законодательной воли субъекта Российской Федерации можно рассматривать вопрос о его отнесении к суверенному. Формально все признаки суверенного фонда присутствуют или потенциально могут присутствовать. Источники и цели регионального Резервного фонда публичные, санкционирование на расходование средств может быть установлено, как и управление средствами с целью получения дохода, обособленный от бюджета учёт.

Пожалуй, единственным отличием кроме масштабов, в данном случае служит отнесение данного фонда к несырьевым, поскольку субъект Российской Федерации не имеет такого разнообразия нефтегазовых доходов, который предусмотрен Бюджетным кодексом РФ, для суверенных фондов Российской Федерации.

По нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ, субъект Российской Федерации может получать лишь часть регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) – по нормативу 5 %. Да и не все регионы Российской Федерации обладают соответствующими природными ресурсами, а проект нового Бюджетного кодекса РФ на данный момент больше не предусматривает доходов региональных бюджетов, которые можно отнести к нефтегазовым.

Вообще публичные фонды Российской Федерации можно классифицировать на бюджетные и внебюджетные. Заранее оговоримся, что в данном случае следует различать фонд как организацию и фонд как совокупность чего-либо, например, денежных средств и иных активов (к примеру, бюджет – есть по сути фонд денежных средств). Если фонд как организация имеет легальное определение в ст. 123.17 ГК РФ, то фонд как совокупность активов дефиниции не имеет. Итак, в графическом виде классификацию можно представить следующим образом (рис. 1.2).

Рис. 1.2. Классификация фондов на бюджетные и внебюджетные

Из вышеуказанного рисунка видно, что в Российской Федерации существуют два вида фондов: которые тесно связаны с бюджетом и которые существуют независимо от бюджета (федерального, регионального и местного, первые из которых тесно связаны, а вторые существуют независимо). Следует отметить одну важную деталь: фонды, независимые от бюджета, являются фондами в организационном смысле, а другие являются совокупностью активов. Суверенные фонды Российской Федерации относятся как раз ко второй группе.

Таким образом, в данной контрольной работе были рассмотрены разнообразные подходы к определению суверенных фондов, представленные как зарубежными, так и отечественными специалистами. Нами были проиллюстрированы ряд классификаций, одна из которых достаточно популярная и приводится в большей части работ (классификация Международного валютного фонда), а также классификация Г. С. Пановой, которая показалась наиболее полной и интересной.

Литература

Нормативные правовые акты

1. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (ред. от 29.12.2015) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

2. Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 194-ФЗ (ред. от 10.11.2004) «О федеральном бюджете на 2002 год» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

3. Федеральный закон от 29 апреля 2008 года № 57-ФЗ (ред. от 04.11.2014) «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

4. Федеральный Закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ (ред. от 29.11.2014) «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части урегулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации от отдельных законодательных актов Российской Федерации» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

5. Федеральный закон от 24 декабря 2002 года № 176-ФЗ (ред. от 10.11.2004) «О федеральном бюджете на 2003 год» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

6. Федеральный закон Российской Федерации от 30 сентября 2010 года № 245-ФЗ (ред. от 07.06.2013) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

7. Федеральный закон от 03 ноября 2010 года № 291-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 45. Ст. 5756.

8. Федеральный закон Российской Федерации от 01 декабря 2014 года № 384-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

9. Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

10. Федеральный закон от 03 ноября 2015 года № 301-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2016 год» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

11. Федеральный закон Российской Федерации от 14 декабря 2015 года № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год» // Российская газета. 2015. № 285.

12. Федеральный закон от 23 декабря 2003 года № 184-ФЗ (утратил силу) «О внесении дополнений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

13. Постановление Правительства Российской Федерации от 05 ноября 2013 года № 990 (ред. от 31.10.2014) «О порядке размещения средств Фонда национального благосостояния в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов» (вместе с Правилами размещения средств Фонда национального благосостояния в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

14. Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 2013 года № 699 (ред. от 19.08.2015) «О проведении расчетов и перечислении средств в связи с формированием и использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а также о признании утратившими силу отдельных актов Правительства Российской Федерации» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

15. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 года № 18 (ред. от 30.12.2015) «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния» (вместе с «Требованиями к финансовым активам, в которые могут размещаться средства Фонда национального благосостояния») // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

16. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 955 (ред. от 06.11.2008, с изм. от 21.04.2010) «О порядке управления средствами Резервного фонда» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

17. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 14 февраля 2008 года № 25н (ред. от 29.12.2009) «Об утверждении Порядка взаимодействия Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства при проведении расчетов и перечислении средств в связи с формированием и использованием нефтегазовых доходов федерального бюджета, нефтегазового трансферта, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

18. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 16 января 2008 года № 5 «Об утверждении перечня иностранных государственных агентств, в долговые обязательства которых могут размещаться средства Резервного фонда» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

19. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 16 января 2008 года № 4 «Об утверждении нормативной валютной структуры средств Резервного фонда, Порядка приведения фактической валютной структуры средств Резервного фонда в соответствие с нормативной валютной структурой» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

20. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 21 марта 2011 года № 126 «О долговых обязательствах иностранных государств, в которые могут размещаться средства Фонда национального благосостояния» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

21. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 16 января 2008 года № 3 «Об утверждении нормативных долей разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств Резервного фонда и порядка расчета фактических долей разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств резервного фонда и их приведения в соответствие с нормативными долями // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

22. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 16 января 2008 года № 5 «Об утверждении перечня иностранных государственных агентств, в долговые обязательства которых могут размещаться средства резервного фонда» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

23. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 16 января 2008 года № 4 «Об утверждении нормативной валютной структуры средств резервного фонда, порядка приведения фактической валютной структуры средств резервного фонда в соответствие с нормативной валютной структурой» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

24. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 17 января 2008 года № 12 «Об утверждении нормативов минимального и максимального сроков до погашения долговых обязательств иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков, международных финансовых организаций, в которые могут размещаться средства Резервного фонда» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

25. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 24 января 2008 года № 26 «Об утверждении нормативных долей разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств Фонда национального благосостояния и порядка расчета фактических долей разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств фонда национального благосостояния и их приведения в соответствие с нормативными долями» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

26. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 24 января 2008 года № 25 «Об утверждении нормативов минимального и максимального сроков до погашения долговых обязательств иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков, международных финансовых организаций, в которые могут размещаться средства фонда национального благосостояния» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

27. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 24 января 2008 года № 22 «Об утверждении перечня иностранных государственных агентств, в долговые обязательства которых могут размещаться средства фонда национального благосостояния» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

28. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 24 января 2008 года № 24 «Об утверждении нормативной валютной структуры средств фонда национального благосостояния, порядка приведения фактической валютной структуры средств фонда национального благосостояния в соответствие с нормативной валютной структурой» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

29. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 17 апреля 2013 года № 111 «О номинальном объеме приобретенных за счет средств Резервного фонда долговых обязательств одного выпуска» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

30. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 17 апреля 2013 года № 112 «О номинальном объеме приобретенных за счет средств фонда национального благосостояния долговых обязательств одного выпуска» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».